EaD e seu desenvolvimento na legislação brasileira

Avançando na nossa discussão, vale mencionar os decretos que, durante o processo histórico após a LDBEN de 1996, foram atualizando as definições e características da EaD. De acordo com Inajara Neves (2016, p. 16), no Brasil a Educação a Distância é referendada pelo Art. 80 da LDBEN, mas é apenas em 2005, com sua regulamentação, que a EaD se tornou uma modalidade na qual os processos de ensino-aprendizagem são desenvolvidos em lugares ou tempos diversos, utilizando meios tecnológicos que viabilizam a mediação e a interação pedagógica.

Portanto, o Decreto nº 5.622, de 19 de dezembro de 2005 (Brasil, 2005), ao regulamentar a modalidade a distância e alinhá-la às especificidades do contexto digital em que vivemos, cria um terreno fértil para aquela que iria se tornar a principal política pública de indução à EaD no Brasil. Estamos falando do já mencionado Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB), que foi criado por meio do Decreto nº 5.800, de 8 de junho de 2006 (Brasil, 2006). Conforme a legislação, são alguns dos objetivos do Sistema UAB:

• priorizar a oferta de cursos de licenciatura e formação continuada de professores;
• oferecer cursos superiores de formação de gestores em educação básica e em outras áreas do conhecimento;
• estabelecer um sistema nacional de EaD e, assim fazendo, ampliar o acesso à educação superior;
• incentivar pesquisas e inovações que permitam o desenvolvimento da modalidade (Brasil, 2006).

A mencionada política pública, como pode ser observado, tem foco na formação de professores, bem como na capacitação para atuação no setor público em suas distintas esferas. Logo, dentre os objetivos do Sistema UAB, cita-se a melhoria da educação básica, visando suprir lacunas na formação docente e ampliar o acesso à formação continuada. Mesmo com esse enfoque, as experiências fomentadas por essa política também incluem cursos de bacharelado que não necessariamente se voltam à formação de professores ou de profissionais do setor público.

Título: Universidade Aberta do Brasil
Elaboração: Prosa (2025b).

Embora o Sistema UAB seja, ainda hoje, a principal política pública de incentivo aos cursos a distância nas Instituições Públicas de Ensino Superior (IPES), sua criação promoveu, para além da ampliação da EaD, uma série de problemáticas. Dentre as principais, menciona-se, conforme Braian Veloso e Daniel Mill (2018), a precarização do trabalho docente. O Sistema UAB baseia-se em um modelo que Mill (2012) nomeia como central-polos, ou seja, a oferta dos cursos depende de polos de apoio presenciais, mantidos pelos municípios como espaços para desenvolvimento descentralizado de atividades acadêmicas, como a realização de provas, aulas práticas, apoio de tutoria etc. Essa forma de organização conduz a uma complexa divisão do trabalho docente, com docentes-conteudistas, docentes-formadores, tutores virtuais e tutores presenciais que, juntos, compõem o que Mill (2014) nomeia de polidocência – trata-se de um conceito que será melhor discutido no capítulo 4.

De qualquer maneira, o Sistema UAB, criado em 2006, é fundamental na análise do desenvolvimento e da expansão dos cursos a distância brasileiros. Muito embora essa política seja dedicada ao fomento de experiências de EaD nas IPES, tal processo de ampliação contribuiu para o crescimento das pesquisas na área, influenciando as mudanças na legislação que acabaram por beneficiar sobretudo as diversas instituições privadas que viram na modalidade uma forma de lucrar, diminuindo os gastos e intensificando os ganhos mediante a precarização do processo formativo.

Assim, com o objetivo de trazer indicadores para promover a qualidade da formação a distância, foram criados em 2003, pela extinta Secretaria de Educação a Distância (SEED-MEC), os Referenciais de Qualidade para Educação Superior a Distância (Brasil, 2007). Esse documento, embora não tivesse força de lei, trazia consigo uma série de indicadores e referências para aquilo que, até então, se compreendia como especificidades e características fundamentais para a realização de uma EaD de qualidade. Apesar da importância desse documento, precisamos considerar que ele se encontra desatualizado e não contempla aspectos mais recentes que decorrem do desenvolvimento tecnológico digital, como a inteligência artificial (IA).

Vale mencionar que tais referenciais (de 2007 e de 2025) não foram – e provavelmente não serão – capazes de interromper a proliferação de cursos precarizados, na medida em que a própria legislação foi se atualizando e trazendo flexibilidades que beneficiaram instituições privadas. Assim, quaisquer mudanças legais precisam vir acompanhadas de ações que combinem regulação, supervisão (fiscalização) e avaliação continuada. 

Nesse prisma, menciona-se a atualização na definição da EaD realizada por meio do Decreto nº 9.057, de 25 de maio de 2017. Ao atualizar a definição anterior, regulamentada em 2005, considera-se a

Dentre as alterações trazidas pelo decreto Decreto nº 9.057/2017, há de se destacar a maior autonomia, para as instituições, no que diz respeito à criação de polos de apoio sem necessária avaliação presencial. Essa flexibilização foi bastante criticada à época, por contribuir para a expansão desordenada da oferta de cursos a distância especialmente na iniciativa privada, cuja qualidade é motivo de debate. Como exemplificação dos resultados, temos o Censo da Educação Superior de 2023 (Inep, 2023), que apresenta um total de 77,2% da oferta de vagas concentradas na EaD, de modo que as ofertas presenciais representaram 22,8%. Desse quantitativo, constata-se maioria absoluta de concentração de vagas nas instituições privadas.

Em se tratando de licenciaturas, os dados são ainda mais expressivos, demonstrando que mais de 80% dos matriculados em cursos de formação de professores optaram pela EaD, a partir de dados de 2024 (Nogueira, 2024). Essa concentração em cursos a distância, com muitos deles apresentando problemas e/ou notas mais baixas em avaliações externas quando comparadas aos cursos presenciais, levou o Conselho Nacional de Educação (CNE), com a homologação do Ministério da Educação (MEC) quanto ao Parecer CNE/CP nº 4/2024 (Brasil, 2024a), a promulgar, em 2024, as novas Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN) para a Formação Inicial em Nível Superior de Profissionais do Magistério da Educação Escolar Básica. Tem-se, assim, que, dentre outras mudanças legais, tais DCN passaram a exigir um mínimo de 50% de atividades presenciais nos cursos de licenciatura a distância. Atividades essas que se relacionam aos estágios obrigatórios, às atividades de extensão curricularizadas e às atividades práticas dos componentes curriculares.

Título: Normativas regulamentadoras da EaD
Elaboração: Prosa (2025c).

Com vistas a problematizar as DCN apresentadas acima, citamos a Portaria nº 2.117, de 06 de dezembro de 2019 (Brasil, 2016), que possibilita aos cursos de graduação ofertados na modalidade presencial o uso de até 40% da sua carga horária em atividades acadêmicas a distância (Brasil, 2019). Em termos práticos, a legislação vigente possibilita que os cursos presenciais lancem mão da EaD em até 40% de suas atividades, ao passo que as DCN de 2024 determinaram que os cursos a distância de formação de professores devem contar com, no mínimo, 50% de atividades presenciais.

Nessa perspectiva, no ano seguinte foram publicados o Decreto nº 12.456, de 19 de maio de 2025 (Brasil, 2025b), que dispõe sobre a oferta de educação a distância por Instituições de Educação Superior em cursos de graduação, e a Portaria MEC nº 378, de 19 de maio de 2025 (Brasil, 2025c), que estabeleceram, a partir das já mencionadas DCN de 2024, o assim chamado novo marco regulatório da EaD. A nova legislação trouxe algumas especificidades, como a diminuição da carga horária a distância permitida nos cursos presenciais (de 40% para 30%) e a flexibilização da porcentagem de 50% de atividades presenciais nas licenciaturas (de modo que, dessa carga horária, até 20% das atividades podem ser ofertadas por meio de encontros virtuais síncronos mediados). Seja como for, os cursos presenciais ainda permitem uma porcentagem de atividades na EaD (até 30%), ao mesmo tempo em que os cursos a distância exigem uma carga horária ainda maior de atividades presenciais (no polo ou, como dito, de maneira virtual síncrona com mediação pedagógica).

O que precede nos permite observar que os novos Referenciais de qualidade de cursos de graduação com oferta a distância (Brasil, 2025a), visam acompanhar as mudanças legais, bem como as transições no cenário histórico-social. A constituição de um referencial é de fundamental importância para aprimorar as práticas na EaD, entretanto o documento por si só, como já dito, não garante a qualidade. São necessárias ações conjuntas de acompanhamento, avaliação e fiscalização.

Diante desse cenário de importantes mudanças, reflita: como essas porcentagens dificultam a definição do que é EaD e do que é educação presencial? Qual o problema, a partir do que estudamos até agora, de relacionar a qualidade à presencialidade? Não existem cursos presenciais ruins da mesma forma que existem cursos a distância de má qualidade? O que define a qualidade de um curso é, necessariamente, o fato de ele ser presencial ou a distância?